依法治校中的制度依制定主体和规范内容的不同可大致分为两类：外部制度和内部制度。外部制度指国家有关机关或部门制定的适用于教育行政或管理的法律规范性文件，内部制度是指适用于高校行政或管理的规章制度。本文中依法治校中的制度建设主要是指学校自身的建章立制，它主要包括教师聘用制、学生管理制、高校各部门运作制三个方面。加强高校依法治校制度建设在学校管理中具有十分重要的意义。  

(一)高校依法治校的制度问题 

我国高等学校制度建设虽然已经进入了正常的轨道，但从总体上仍滞后于现代大学管理和建设的需要，无论从静态的制定和动态的执行方面都存在着各种问题。 

1、存在合理性与合法性的冲突。合法是学校管理过程中的根本原则，也是学校教育惩戒施行的最低行为要求。它要求学校规章制度的制定首先应遵守国家有关法律法规的规定，不违背相应的法律要求，不超越其法定权限范围，并依法行使其权利。合理则要求其不仅要在形式上合法，而且要在内容上具有公正性，符合理性要求，不违背正常情理。如学校制定校规、班规应该合乎教育目的与教育规律，符合学生身心发展的规律及其特点，在其实施中，应充分考虑到不同情境及学生的个别差异，采取合乎情理并与教师职业道德规范相一致的方式，不应有辱学生人格或损害其身心健康发展。这就保证了合法性与合理性的统一。 

2、校内规章与基本法律相冲突。从法理上讲，国家的法律、法规与学校的校规之间的关系属于，“上位法”与“下位法”的关系。“下位法”的规定一般是不能背离“上位法”的规定的，另外只有一定位阶的公共规范(在我国《立法法》中明确规定为法律的公共规范)才能对公民的基本权利做出限制。然而，学校在将相关的国家法律法规进行细化和延伸以作为内部学生管理的基本依据时，未能充分考虑它们是否违反了国家的有关规定，因而在内容上不适当地扩大了校规的适用范围，不适当地增加了校规的调整手段，不适当地限制甚至剥夺了学生的正当权益。例如我国许多高校都有硬性规定：凡是学生在校期间受到处分，一律不授予其学位证书。这意味着学位与道德水平“挂钩”。根据国务院颁布的最具权威性的《中华人民共和国学位条例》的规定，国家法规并没有把学位授予情况跟学生的道德水平联系在一起。实际上，学位证书只是标志受教育者在学术上达到某种水准的标志性凭证。 

3、尚未形成权责明确的制度体系。我国现行的体制，各部门之间地位平等、业务分割、互不交叉，这在客观上增加了各部门之间相互配合、协调、通力合作的难度。受这一行政管理机制的影响，高等学校也存在着同样的问题，不同部门之间的利益以及权限划分的混乱，极大地增加了高等学校的管理成本。其一，制度内容不规范。用语含混，责任不明确，权责不对等，制度的实际效力较低。其二，制度内容不完整。往往重责任轻权利，重认识轻措施，重约束轻处罚，重制定轻执行。其三，制度体系残缺。对相关问题缺乏配套的制度建设，缺乏必要的相关制度支撑。 

4、执法监督机制不完善。执法监督机制不完善主要体现在以下几个方面： 

(1)监督的内容不全面。一些学校在规章制度的监督上只片面强调对其创制环节的监督，而对其执行环节的监督却缺乏具体的机制加以保障。所谓的监督也只能是年终听取一下“官样报告”，不深入到具体的操作过程中，很难发现与纠正问题与错误。 

(2)监督的主体不明确。一些学校在规章制度的监督上也有一些看似丰富的规定：什么与什么相配合，什么又与什么相统一，往往是面面俱到，但又徒有虚名。在法律视野中，监督与确定的主体和确定的权限是联系在一起的，缺乏确定的主体与职权，要么是真正的无人监督，要么是在大家监督的名义下本质的无人监督。 

(3)监督程序不明确清晰。有的学校虽然也赋予了教代会等以监督的权利，但并没有具体的关于监督程序的规定，结果是造成监督机构似乎无不监督，而又最终无可监督的尴尬局面。 

(二)高校依法治校制度问题的成因 

1、法制观念淡薄。按照《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：学校具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理学生权、颁发证书权、管理教师权、管理设施经费权、拒绝非法干涉权和其他权利。这些国家法律所赋予的权利，是学校进行法制化管理、学校内部管理制度建设的基础和核心。除了这些法定权限之外，高等学校不具有行政主体资格，也就没有行政处罚权限。有些学校超越权限制定规章制度，其根本原因就是对高等学校的性质及其定位认识不清，管理者法制观念淡薄。 

在高校领导体制和管理体制上，管理方式仍然以行政手段为主，只靠“政策”、“经验”和“行政权力”来实施管理。由于缺少法律机制，最终导致“人治”现象的发生。高校管理者的法制观念淡薄，用“人治”替代“法制”直接导致了教育公平的失衡，一些高校在精神文明建设中出现了背离法治精神的做法，把学生谈恋爱、损害花木草坪，随地吐痰等行为，偷拍成照片“示众”或偷偷录像播放。这些做法的动机虽不能说是坏的，但实在有悖现代生活法治精神，是典型的“人治”行为。 

2、民主精神缺失。民主是大学法治的基石，缺失民主，大学法治就少了土壤和气候环境。目前大学自主性差，体制僵化，内部管理上人治倾向严重，决策“一言堂”，“官本位”倾向严重，行政主导学术，学术成为行政的附庸，学术的自由和民主得不到发挥等。民主缺失的结果，最终会严重影响到一所大学的发展。而当大学的决策者只是凭少数几个人的精力、学识来决策时，难免就会有很大的局限性。更为重要的是，因为缺少民主，大学的管理权力缺失一种民主的监督和制约，导致工作的随意性增多，甚至是许多违法腐败现象的发生，必然影响大学的发展。长此以往，大学的学术民主空气会受到严重影响，学术研究的水平自然会下降，所培养的学生素质会降低。 

(三)加强高校依法治校制度建设的策略 

法治理念的普及和个人权利意识的增强，传统的管理思想和体制的落后，使得高校管理的实践进程不可避免地出现新旧观念的碰撞、价值矛盾和权利冲突。传统的高校管理工作正经历一场适应整个国家法治发展进程的深刻变革。面对高校管理所面临的这种前所未有的挑战，我们必须采取措施，用法治的理念和精神来回答和解决实践中提出的各种问题，建立并不断完善制度体系，规范高校管理秩序，尊重和保护学生、教师的权利。 

1、强化法制观念和维权意识。依法行政是依法治校的前提和保障，各级教育行政部门要按照依法治校的要求，切实转变不适应形势需要的行政管理方式、方法，依据法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理。为了促使高校管理者依法行政，就必须建立完善的监督机制，推进民主建设，完善民主监督。要进一步完善教职工代表大会制度，切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利，保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权，全面实行校务公开制度。 

依法做好学生管理工作不能仅仅是表面上有法律规定，徒具法治的形式，更重要的是必须有法律的“人本精神”，强化依法治理的人文关怀。在新的高校学生管理规定中，确立了育人为本的原则，为充分落实这一原则，我们还要继续努力，在学生管理观念和制度上继续弘扬人本精神，加强法治精神教育，转变观念，创新学生自治管理制度。 

2、加强对制度制定的合法性审查。《行政法规制定程序条例》第17条明确规定了对行政法规要进行审查，作为规范性文件的高校规章制度也应进行严格的审查。加强高校制度合法性审查主要做好以下四个方面的工作：首先，制度制定程序的审查。一项好的规章的制定需要经过很多环节，审查规章制度主要是看其制定是否按照立项、起草、审查、签发、实施等程序进行，是否符合正当程序。其次，制度内容的审查。规章制度内容的审查应包括形式审查和实质审查，形式审查主要是看逻辑是否严密，条文是否明确、具体，用语是否准确、简洁等；实质审查主要是看规章制度是否符合法律法规的规定，是否具有可操作性，师生员工的合法权益是否得到保障，是否适应高校改革、发展和稳定的需要，是否与国家行政规章相协调、与学校现行的规章制度相衔接。再次，制度执行过程的审查。主要审查高校在规章制度的执行过程中是否经过法律规定的程序，是否给相对人申诉的机会等。最后，高校可以通过法院加强合作，建立制度的审查制度。 

3、构建高校教育执法的监督运行保障机制。在抓好依法治校的法律与制度保障的同时，还要注意建立一套有效的监督运行保障机制。高等教育执法监督的实质是，保证体现国家意志的教育法能够得到普遍、正确、切实地实施，是维护法治统一和尊严的重要措施。这种机制应该具有两个功能：一是自上而下有组织地一一贯彻；二是违反了宪法、高等教育法律、法规和制度的行为能够及时被发现和纠正。要做到这一点，必须建立起一个以法律监督为核心的、强有力的监督体系，把校外人大监督、党内监督、专门机关的法律监督、行政监督和教职工监督结合起来，发挥舆论监督的作用，使专门机关的监督与校内教职工的监督紧密配合，形成严密、有效的监督网络。 

4、完善制度的执行程序。一个新制度的成败不仅取决于设计和编制，更在于执行。制度的执行是体现管理优劣的关键阶段，可以说制度的执行阶段是高校实现依法治校的重中之重，学校的各项规章制度的实施同国家法律的实施一样，要求制度面前人人平等，有章必依。只有实施到位，不打折扣，规章制度的主旨才能得以实现，规章制度的各种可能的、有利的、潜在的序化功能才能够充分发挥。