教育法第26条规定，设立学校必须具备的首要条件就是要有组织结构和章程，并明确规定了学校的第一个权利是按照章程自主管理。高等教育法第28条也明确规定了大学的权利和义务等,它体现全体教职员工和学生的共同意志,在大学管理中发挥着极其重要的作用。大学章程是大学立校之本、治校之基,现代大学管理需要大学章程。[1]然而,与此不相称的是,部分高校认为学校章程因其过于原则而经常被认为是没用的东西,这是不符合高校内部管理的法治要求的。[2]通过对香港科技大学章程与吉林大学章程的文本进行比较分析,或许对大陆其他高校的大学章程建设有重要的借鉴意义。 

一、大学章程的文本分析 

(一)章程的总结构 

1香港科技大学章程的总结构。香港科技大学章程就其整体内容而言,包括两个层次的结构:第一层次的结构是指条例和规程由哪几块内容组成,笔者暂且将其称为总结构;第二层次的结构是关于每块内容的规定具体又可以分为哪几部分,笔者暂且将其称为子结构。 

条例主要包括:简称;解释;大学的创建和法人组织;大学的目标;大学的权力;监督和顾问委员会;校董会;校长、副校长和其他人员;教务委员会、学系、学院和评议会财务决算和报告;常规等。规程主要包括:教务委员会;教务委员会的权力和职责;每个学院的委员会;学院委员会的权力;大会;学位;顾问委员会;顾问委员会的会议等。 

2吉林大学章程的总结构。章程总结构主要包括:序言;总则;学校功能和教育形式;组织与结构;教职员工;学生及校友;经费、资产、后勤;校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日;附则。 

基于以上介绍,我们可以归结出章程的总结构大致是简称(或名称) ,解释,大学的目标;大学的法人地位,主要组织机构(顾问委员会、校董会、教务委员会、评议会、学院和学系、学院委员会以及各类专门委员会等) ,主管人员(校长、副校长和其他人员等) ,一般人员(教职员工、学生及校友等) ,财务程序,学位,考试,大会、校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日等。 

(二)章程的子结构 

1香港科技大学条例和规程的子结构。现在我们对简称、解释、大学的法人地位、主要机构、主管人员、一般人员、财务程序、学位、考试和大会等十大块内容作简要的介绍。 

(1)简称。简称即是大学条例的简称,一般规定为此条例可称为某某大学条例。 

(2)解释。解释即是对大学条例和规程中涉及的专用名词进行解释和限定,如香港科技大学条例中解释条款的规定如下:大学是指香港科技大学;校董会、教务委员会和评议会分别是指大学的校董会、教务委员会和评议会。 

(3)大学的法人地位。大学的法人地位明确了大学作为一个法人团体,可以此名称起诉或者被起诉,以及大学拥有的权利与(力)义务等。 

(4)主要机构。对主要机构的规定比较详细的有校董会、教务委员会以及个别专门委员会等,比较简单的有顾问委员会、评议会、学院、学系、学院委员会、荣誉学位委员会等。 

(5)主管人员。相对而言,对主管人员的规定比较简单,篇幅较小,主要包括大学管理中的地位、产生和罢免方式、任期、权力和职责、缺席情况下的处理措施以及授权关系等。一般来说,对校长的规定比较清楚,但对其他一些职位的规定则可能是一笔带过,如香港科技大学规程对副校长的规定是在副校长不能胜任或者不在香港期间,或者如果副校长职位由于任何原因而空缺,校董会可以任命任何个人暂时担当副校长。 

(6)一般成员。对教职员工的规定主要是聘任事项,而对学生的规定则主要是修读大学学位的资格条件、以及学费、纪律和学生会等事项。 

(7)财务程序。关于财务程序的规定主要包括财政年度、收支预算报告、资产债务报告、款项调拨手续、以及审计员和财务委员会等方面。 

(8)学位。关于学位的规定主要包括大学所设的学位和荣誉学位、获取学位的资格条件以及颁授文凭证书的资格条件等方面。 

(9)考试。关于考试的规定主要包括考试主持机构的创建或者主持人员的任命,以及他们的权利和职责等方面。 

(10)大会。大会即是为了授予学位和其他学术奖励等目的而举行的全校性集会,对大会的规定主要包括:大会召开的时间、地点和程序的决定主体, (监督或者校董会)大会主持人以及大会1内的举行次数等方面。 

2吉林大学章程的子结构。我们对序言;总则;学校功能和教育形式;组织与结构;教职员工;学生及校友;经费、资产、后勤;校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日;附则作简要的介绍。 

首先是序言,序言讲述了大学的历史、教育思想、办学理念、大学精神、校训、奋斗目标等内容。 

第一章总则,即对章程内容的一个总的概括,包括学校的设立的内容,比如包括学校名称(具有法律效力)和地址;学校的办学宗旨、教育形式;明确大学的法人地位;内部领导与管理体制等。 

第二章学校功能和教育形式,包括学校的根本任务、学校发展的目标或办学规模、学校的教育教学制度、学生学籍管理、日常管理和奖惩制度、教育形式、国际化教育等内容。 

第三章组织与结构,规定了学校党委会、纪律检查委员会、教职工代表大会、校长、校务委员会、学术委员会、学位评定委员会、校内各民主党派、服务机关图书馆、博物馆、网络中心等的权利和职责及其学院和学校的关系、学院院务会议、院长、学院党委、学院学术委员会、学院学术评定委员会、学部长等权利和义务以及成员的组成、任免和产生程序。 

第四章教职员工与第五章学生及校友,分别是关于教职工和学生的权利、义务的规定,这些规定理顺了学校内外部的各种关系。 

第六章经费、资产、后勤,包括举办者确认归学校所有的各项财产;举办者为学校开展工作所提供物质保障;学校经费的其它来源;学校对这些资产的管理和对这种管理进行监督的办法等。 

第七章为校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日。第八章附则,包括章程的修改程序;解释权利;生效程序和时间等。 

二、大学章程的分析结论 

通过对两所学校大学章程的文本分析可以发现,香港科技大学章程非常重视对学校内部管理体制的规定,章程的主要内容是大学内部设置的组织与结构。内部管理体制为董事会领导下的校长负责制,董事会是学校的最高决策机构,行使的职权具有决定性和宏观指导性。大学的领导体制为董事会领导下的校长负责制,董事会是学校的最高决策机构,涉及学校改革与发展的重大问题,如校长的挑选与任免、学校经费的预算、学校各项基本决策、学校的长期规划等均由董事会集体决定。 

香港科技大学根据章程设置了各种各样的委员会,并对这些委员会的职责作出了具体的规定。对校董会和教务委员会的规定都很细致很明确,也很有可操作性。关于这两个委员会规定内容的子结构主要是大学管理中的地位,成员的结构、产生和任期,权力和职责,会议和议事程序,以及主席缺席情况下的处理措施和创建专门委员会事项等。机构的分立和主要职位的分设,以及对它们的权利和职责的清楚界定,对校董会与教务委员会之间、校董会与校长之间以及教务委员会与校长之间的授权和报告关系的界定,符合分权制衡的原则。香港科技大学在学校管理过程中非常重视发挥教授的作用,学校许多重要的管理机构、许多重要的决策都注重吸收教授代表参加,比如有3个是教务委员会的学术成员,他们由教务委员会提名并由校董会任命。特别是学术管理方面,教授起着决定性的作用。基于大学章程的规定,可以避免权力的过分集中和滥用,同时也能积极调动学校成员参与学校管理的意识,在制度层面保证了民主治校的可能性。吉林大学章程彰显了学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略,规范了校内各种关系,明晰了领导体制、治理结构、管理模式,规定了教职员工的权利和义务、学生的权利和义务,把学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系建立在以人为本的核心理念上,建设现代大学制度。但大学章程的内容普遍很笼统,操作性不强。 

三、大学章程存在的问题 

已制定的大学章程在实际实施当中,并未充分显现其应有的价值。通过对两所大学的章程文本的分析,发现我国在大学章程的建设上存在不少问题。一是大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确,法律效力得不到保证。从目前国内几所大学制定的大学章程看,都没有明确的效力渊源,这使大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着大量的法律纠纷。二是章程表述内容针对性不强、无特色、过于抽象、可操作性不强。比如有的大学章程将培养目标表述为造就有理想、有道德、有文化、有纪律的德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,这一表述过于笼统,并没有体现其所要培养的人才的特色之处。只有共性要求,没有个性特色的学校章程是难以发挥作用的。因此,制定学校章程必须在认真分析学校自身优劣的前提下进行。三在程序上存在疏漏,缺乏程序性规定,导致高校法律纠纷频频出现。大学章程的制定和修改、执行不具有合理、合法的程序规则,就不具有应有的法律效力,得不到公众的认可,也不能成为现代大学管理制度的集中体现。四是关于内部管理的一些重要关系的规定不明确。首先是关于党委领导下的校长负责制关系。对党委的主要职权和职责及校长的主要职权和职责及其行使职权、履行职贡的机制没有做出详细的规定。其次是关于学术权力与行政权力关系。缺乏使学术权力和行政权力相互协调、充分发挥作用的组织形式、运行机制的制度性规定。第三是有关师生员工的权利和义务关系。有的大学章程对于大学与教师、学生的权利(力)及义务关系不明确。当前,在学生管理中出现诉讼案件的不在少数,足以引起我们的高度重视。第四是关于校、院两级管理的关系。部分章程对于校、院两级管理的关系没有明确或没有规定。 

四、对大学章程建设的建议 

针对大学章程建设工作的现状,笔者提出自己的几条建议。 

第一,重建我国大学章程。我国公立学校碰到的最大问题是章程的法律效力问题, [3]必须首先明确大学章程的法律地位,明确大学章程在现代教育法律体系中的地位,赋予大学章程应有的效力与权威。 

第二,准确表述,及时修改、完善大学章程。完善可行的章程不仅要反映法律法规的要求,而且要反映本校的特殊性,把特有的大学精神、办学理念融入到各项规章制度之中。这样制定出的章程既可以突出本校的特色、便于在实践得以实施。对各主体的权利、义务进行明确表述,及时完善大学章程及各种配套的规章制度,保证其适用性和操作性。 

第三,要明确举办者、管理者之间的权力义务关系,在大学内部要明确大学、教师、学生等各个主体间的权利(力)、义务与责任等。 

第四,遵循合法的程序制定章程。程序公正是大学章程建立合法性的基本原则,作为大学宪法的大学章程,其制定过程同样需要合法正当的程序,这些合法正当的程序是章程科学性的有效保证。 

第五,建设符合我国文化传统的大学章程。对于国外大学章程,我们要根据各高校的校情,把特有的大学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融入到大学章程的建设之中,体现了不同的大学在文化方面有着不同的追求[4] ,建立一套既具有时代精神和文化传统特色,又符合现代大学制度的大学章程。